تظاهرات تابستان گذشته که به «قیام حزیران» معروف شد، سیاستهای اقتصادی اردن را از اواخر دهۀ ۱۹۸۰ به موضوع اصلی گفتگو در این کشور بازگرداند و موضوع گفتگو از علت تظاهرات، اصلاح قانون مالیاتبردرآمد، فراتر رفت. فضای سیاسی با تشدید اعتراضات به پیشنویس قانون و افزایش خشونت خیابانی باز شد که از زمان سرکوب «قیام تشرین» در سال ۲۰۱۲ چنین فضایی وجود نداشت. هرچند قیام اخیر به طور موقت مانع اجرای طرحی شد که دولت اردن با صندوق بینالمللی پول در توافقنامۀ اخیر تحت عنوان «تمدید تسهیلات صندوق» توافق کرده بود. این طرح سرانجام در سال 2016 اجرا شد. هدف این توافق گسترش پایۀ مالیاتی بود و مالیات دوباره به موضوع گفتگوی مردم تبدیل شده بود. اگرچه فضای گفتگو با فشار امنیتی جهت تصویب قانون و کنترل اعتراضات خیابانی محدود شده بود ولی نقد سیاست مالیاتی جای خود را به نقد گفتمان رسمی اقتصاد به ویژه بدهی اردن و نیاز مستمر به کاهش آن سر زبانها افتاد.
دولت سالها کاهش کسری بودجه برای جلوگیری از افزایش بدهی را اولویت قرار داده و برای تحقق این سیاست مجموعهای از تصمیمات را برای کاهش هزینههای عمومی و افزایش درآمدها اتخاذ کرده است؛ از جمله میتوان به لغو یارانۀ کالاهای اساسی، در درجۀ نخست نان، افزایش قیمت سوخت و برق، وضع مالیات بر کالاهای اساسی پس از سالها معافیت و کاهش معافیتهای مالیاتی اشاره کرد. نهادهای مالی بینالمللی به رهبری صندوق بینالمللی پول (IMF) پشتیبان این تصمیمات باهدف اصلاح عدم تعادل ساختاری در اقتصاد، بهویژه در حوزۀ بودجۀ عمومی بودند.
با وجود این، افزایش کسری بودجه با وجود اجرای برنامۀ اصلاحات اقتصادی با پشتیبانی و وامهای متعدد صندوق بینالمللی پول و متعاقباً افزایش بدهی اردن، منطق حاکم بر این رابطه را دچار تردید ساخت. روایتی که بارها عمر رزاز، نخستوزیر، و دیگر مقامات و نویسندگان نزدیک به دولت تکرار میکنند که «راحتی پس از تحمل سختیها پدید خواهد آمد» اما با وجود اجرا و تحمل ریاضت اقتصادی نهتنها هیچگاه مرحلۀ دوم محقق نشد بلکه اردن بیش از دو دهه دور باطلی را طی کرده است.
کاهش و افزایش بدهی عمومی
دولت اردن و صندوق بینالمللی پول بیشتر روابط خود را یک داستان موفقیت روایت میکنند که به دلیل شرایط منطقهای با مشکل مواجه شده است وگرنه در دورههایی که شرایط سیاسی پیرامونی آرام بوده، اردن ثبات و رشد فزایندهای داشته است. درحالیکه دولت از نخستین سالهای روابط خود با صندوق بینالمللی پول، نخستین توافقنامۀ آمادگی اعتباری در سال ۱۹۸۹، هنوز در پی مهار پیامدهای بحران اواخر دهۀ هشتاد است و این بحران ناشی از توسل به استقراض داخلی به گونهای بود که ذخایر ارزی تا حد سقوط ارزش پولی ملی تحلیل برد. پس دولت شماری از کمکهای خارجی و بلاعوض دریافت کرد تا به بهای استقراض داخلی، کسری بودجه را جبران کند. این موضوع به کاهش حجم بدهی عمومی کمک کرد. پس از اینکه حجم بدهی عمومی بین سالهای 1987 تا ۱۹۸۹ از 248 درصد به 264 درصد بهعنوان درصد تولید ناخالص داخلی رسید، تا سال 1993 بهتدریج کاهش یافت به گونهای که کل کمکهای خارجی در آن سال بر پایۀ صورتحساب نهایی سال 1993 بیش از پنج برابر وامهای داخلی بوده است.
این کمکها در چهارچوب پشتیبانی صندوق بینالمللی و بانک جهانی برای تحولات ساختاری اتخاذ شده بود و اردن از آغاز متعهد به آن بود. گزارشی که صندوق در سال 1996 منتشر کرد، عملکرد اردن تا آن زمان را «شگفتانگیز» خوانده چراکه از نظر آنها «فرایندی ثابت، جسورانه و دشوار تعدیل و اصلاحات ساختاری است در سال ۱۹۸۹ آغاز و در سال 1992 تشدید شد». این فرایند «زمینهساز کاهش عدم تعادلهای کلان اقتصادی و آغاز اصلاحات ساختاری در چندین حوزه» است. بااینحال، پیشرفت اردن، بر پایۀ صندوق، با جنگ دوم خلیجفارس در سال 1990 متوقف شد. این امر مستلزم دومین قرارداد اعتباری با پشتیبانی صندوق بینالمللی پول، بانک جهانی و دیگر وامدهندگان در سال 1992 بود.
دولت اردن و صندوق بینالمللی پول بیشتر روابط خود را بهعنوان داستانی موفقیتآمیز روایت میکنند که شرایط منطقهای مانع آن شده است.
اما صندوق (و پس از آن دولت) در برخورد با بحرانهای منطقهای مدام «منافع» اردن را نادیده گرفت و هرگونه دستاوردی را به چشمانداز برنامههای خود و تعهد دولت به آنها نسبت داد. درحالیکه شکستهای این برنامهها همیشه ناشی از هوسبازیهای منطقه است. بااینحال، نرخهای رشد اقتصادی پس از آن فراتر از انتظارات صندوق بود و نرخ رشد در سال 1992 در نتیجۀ کاهش واردات در کنار بازگشت اردنیها از خلیجفارس و سرمایهگذاری آنها در اردن به 14 درصد رسید. البته ورود برخی سرمایهگذاران عرب نیز باعث احیای اقتصادی نسبی در دهۀ 90 شد. رشد بهدستآمده در نیمۀ دوم دهۀ 1990 عمدتاً ناشی از کمکهایی بود که بهعنوان پاداشهای سیاسی پس از امضای معاهده صلح اردن-اسرائیل به دست آمد. اردن بین سالهای 1990 – 1999 به طور میانگین سالانه 622 میلیون دلار دریافت میکرد.
با وجود بازگشت انباشت بدهی عمومی از سال 1994، درصد آن نسبت تولید ناخالص داخلی بهتدریج با بهبود تولید ناخالص داخلی کاهش یافت و کمابیش به طور مداوم از میانۀ دهۀ 1990 به کاهش خود ادامه داد و در سال 2008 به پایینترین سطح خود، 55 درصد، رسید. رشد تولید ناخالص داخلی در بالاترین سطح خود بین سالهای 2005 و 2008 بود، بهویژه با افزایش سرمایهگذاری مهاجران و پناهندگان عراقی به اردن پس از جنگ 2003، نسبت بدهی عمومی به تولید ناخالص داخلی با وجود تداوم انباشت بدهی اردن نسبتاً پایین باقی ماند.
«افسانۀ موفقیت»
این رشد پس از خروج اردن از برنامههای صندوق برای مدتی و با پایان یافتن چهارمین توافقنامۀ « تمدید تسهیلات صندوق» در سال 2004 رخ داد. بنابراین، اردن در آن دوره الگویی موفق معرفی شد که با راهنمایی و پشتیبانی صندوق بینالمللی پول و بانک جهانی به این جایگاه رسیده است. اردن نیز به نسخههای ریاضت اقتصادی آنها پایبند بود که شامل خصوصیسازی، آزادسازی قیمتها و کاهش هزینههای عمومی میشد تا به نرخهای رشد فزاینده دست یابد و بدهی خود را کاهش دهد. بر پایۀ این روایت، یک رکود موقت در نتیجۀ بحران مالی جهانی در سال 2008 رخداد و سپس «بحران» منطقهای دیگری، بهار عربی سال 2011، مانع رشد اقتصادی اردن شد و متعاقباً هجوم پناهندگان سوری و رکود در بخش گردشگری سبب افزایش کسری بودجه و استقراض از بانکهای داخلی شد و نسبت بدهی عمومی به تولید ناخالص داخلی از 80 درصد در سال 2012 به 93.4 درصد در سال 2015 و امروز به 96.1 درصد رسیده است. بدهی اردن بیش از 27.9 میلیارد دینار (39.3 میلیارد دلار) است.
بنابراین افزایش بدهی عمومی پس از سال 2011 از دیدگاه صندوق و بانک جهانی حکایت از حوادث ناگوار منطقهای و تخلف دولت از اصلاحات اقتصادی دارد اما بررسی نرخ رشد در آن دوره نشان میدهد که تصویر پر زرقوبرقی که صندوق از اردن بهعنوان یک الگوی موفقیت ارائه میدهد، باهدف تبلیغ برنامههای تعدیل ساختاری و جهانیشدن و نیز توجیه جریان مداوم کمکها به اردن، یکی از مهمترین متحدان ایالات متحده در منطقه، بود. رشد اردن مانند دیگر کشورهای موفق در تعدیل ساختاری به دلیل رشد صادرات نبود بلکه رشد در بخشهای مالی بود، نه تولید یا تجارت. البته عملکرد دولت پیش از 2004 خالی از «تخطی» از برنامه نبود. اگرچه صندوق و بانک به ستایش علنی رفتار اقتصادی اردن ادامه دادند، اما بسیاری از گزارشهای آنها در آن دوره، پیشرفتهای حاصل شده را «میانه» ارزیابی کردند و اذعان داشتند که «مفاد» صندوق در اجرای برخی مقررات، بهویژه موارد کاهش هزینههای عمومی، موجب شده «تصویری گمراهکنندهای از موفقیت اصلاحات ساختاری» ایجاد شود. بنابراین، اگرچه شاخصهای اقتصادی دهۀ 2000 نسبت به شاخص فعلی برتری دارند، اردن هرگز الگوی موفقی که صندوق و بانک ادعا میکردند، نبوده است تا عدم موفقیت خود را به گردن تحولات بیشمار منطقهای بیندازد.
از سوی دیگر، این روایت عوامل دیگری را نادیده میگیرد که منجر به افزایش دوبارۀ بدهی عمومی (بهویژه داخلی) نسبت به تولید ناخالص داخلی پس از سال 2008 شدند. بحران مالی جهانی، بانکها (بهویژه ایالات متحده) را بهشدت نیازمند وامدهی با نرخ بهرۀ پایین برای بازسازی اعتماد عمومی کرد. بانکهای محلی از این فرصت استفاده کردند و از خارج وام گرفتند و سپس به دولت وام دادند که کسری بودجه افزایش یافت اما وامدهی با نرخ بهره بالا صورت گرفت. بنابراین، زمانی که دولت برای جبران کسری بودجه به بانکهای محلی متوسل شد، بدهی سریعاً بیشتر شد. حجم بدهی داخلی در سال 2008 از بدهی خارجی فراتر رفت و تا امروز بالاتر از آن باقی ماند یعنی بدهی اردن 51.6 درصد نسبت به تولید ناخالص داخلی در سهماهة دوم سال 2018 بود که 39.8 درصد آن بدهی خارجی است. اصلاح قانون بدهی عمومی در سال 2001 سبب شد تا سقف کل بدهی عمومی به 80٪ و بدهی عمومی داخلی به 60٪ به نسبت تولید ناخالص داخلی افزایش داده شود.
امروز، صندوق به باوری محتاطانه به الگوی اردنی خود رسیده است؛ هیئت اجرایی آن در سال 2016، آخرین توافقنامۀ «تمدید تسهیلات صندوق» را تصویب کرد که بین سالهای 2016 تا 2019 تمدید شد و 723 میلیون دلار وام به اردن اعطا شد. بر پایۀ بیانیۀ صندوق، این اعطای وام «باهدف تحریک فرایند تعدیل مالی جهت کاهش تدریجی بدهی عمومی و اصلاحات ساختاری در مقیاس بزرگ» انجام گرفته است. نایب رئیس هیئت اجرایی صندوق، میتسوهیرو فوروساوا، این خوش بینی اندک را بازگویی کرد: «عملکرد اقتصاد اردن با توجه به شرایط بد خارجی مثبت بود … اما با توجه به رشد اقتصادی کم، بیکاری بالا و وخامت شرایط اجتماعی، استقامت در اجرای اصلاحات اقتصادی یک عامل ضروری برای حفظ این دستاوردها خواهد بود».
این بیانیه نشاندهندۀ منطق دوری رابطۀ اردن با صندوق قرار گرفته است: کنترل مالی کاهش بدهی اردن به یک هدف جداگانه در کنار افرایش رشد، کاهش بیکاری و کاهش مشکلات اجتماعی تبدیل شده است و همه این موارد به مانعی بر سر راه کاهش بدهی اردن تبدیل شده است که باید در اجرای اصلاحات آنها را نادیده گرفت. دولت بارها تعهد خود را به این برنامۀ صندوق اعلام کرده است، تا جایی که با اطمینان از «لغو معافیتهای مالیاتی و عوارض گمرکی» سخن گفته است.
اخذ وام ذاتاً به یک هدف تبدیل شده است؛ هدفی که همزمان باهدف کاهش بدهی عمومی سبب افزایش آن میشد.
البته دولت نیمۀ دوم این دور باطل را تکمیل میکند. رزاز در دفاع از پیشنویس قانون فعلی مالیاتبردرآمد گفت صندوق پول بر لزوم اصلاح قانون جهت گنجاندن بخشهای بزرگتری در پایۀ مالیاتی و کاهش معافیتها تأکید کرد. وی افزود اگرچه دولت معتقد است با آغاز مبارزه با فرار مالیاتی میتوان به همین درآمدها دستیافت. به گفتۀ رزاز، دلیل پذیرش این شروط از سوی دولت این است که عدم ثبات مالی اردن به کاهش رتبۀ اعتباری اردن در رتبهبندی سازمانهای مالی بینالمللی میانجامد و در این صورت امکان استقراض خارجی محدود خواهد شد. بنابراین، استقراض نیز بهخودیخود تبدیل به هدفی شد که برای کاهش بدهی عمومی گرفته شده هرچند در نهایت سبب افزایش آن میشود.
بنابراین، توضیحات بالا منطق اقتصادی پشت مدیریت بدهی دولت اردن که در چهارچوب برنامه صندوق بینالمللی پول و بانک جهانی قرار دارد، زیر سوال می برد. افزون بر این، این سیاستها در یک فرایند دموکراتیک اتخاذ نشدهاند، چراکه پادشاه نخستوزیر را بدون ارجاع به پارلمان میگمارد و بسیاری از «اصلاحات» اقتصادی در خلاء قانونگذاری دو ساله پس از انحلال پارلمان از سوی پادشاه در سال 2001 صورت گرفت. دولت در همین بازۀ دوساله 211 قانون موقت را با تأیید شاه به تصویب رساند که شامل خصوصی سازی، مالیاتبردرآمد و فروش، گمرک و تشویق سرمایهگذاری میشود.
کنارنهادن دموکراسی منحصر به مقامات اردن نیست. رجایی معشر، معاون نخستوزیر، در بیانیهای که جنجال گستردهای را برانگیخت، بخشی از مذاکرۀ دولت و صندوق بینالمللی پول دربارۀ برنامۀ اخیر مالیاتبردرآمد را ابلاغ کرد. وی گفت: «وقتی ما و آنها به تصمیمی مشترک در باب قانون مالیاتبردرآمد دست یافتیم، از ما خواستند این تصمیم به مجلس نمایندگان هم ارائه شود». معشر میافزاید دولت این شرط را رد کرد، چراکه نمیتواند آن را تضمین کند و دولت برایآنکه ثابت کند «اقناع» مردم کار آسانی نیست، فیلمهایی را برای صندوق فرستاد که اعتراضات ضد دولت در دیگر استانها نشان میداد. چنین اظهاراتی بیانگر بیتفاوتی صندوق نسبت به هر فرایند دموکراتیک است و نیز آنچه برای صندوق مهم است پایبندی به اجرای برنامۀ «اصلاحات اقتصادی» است که دولت همچنان از آن پیروی میکند.
منبع: حبر